“Le forze di polizia siano dotate di risorse e mezzi commisurati ai compiti assegnati, in modo tale che si possano adeguatamente valorizzare i sacrifici e la dedizione che quotidianamente gli operatori profondono nei diversi settori di intervento”.
La riforma dei servizi di intelligence
LEZIONE ALLA SCUOLA SUPERIORE DELLA POLIZIA DI STATO
Desidero subito ringraziare il Direttore della Scuola, Prefetto Mario Esposito, per il graditissimo invito che mi ha rivolto, cui ho aderito volentieri anche sollecitato da una certa curiosità.
Fui io da Ministro dell'Interno, a nominare, quale direttore, il Prefetto Esposito.
Accompagnai il conferimento della nomina con un preciso mandato che gli rivolsi personalmente: quello di rinnovare l'Istituto Superiore di Polizia fin dalle fondamenta, di farne una struttura con un volto moderno, di guadagnarne un posto nelle Scuole di prestigio.
E' con vera soddisfazione che oggi posso rivolgere a Lui e a tutti i Suoi collaboratori il mio apprezzamento per l'opera compiuta: la Scuola ha raggiunto prestigiosi traguardi, collocandosi fra le Scuole di eccellenza!
Estendo il mio compiacimento al Capo della Polizia, Prefetto Antonio Manganelli ed in questo momento in particolare al suo predecessore Pref. De Gennaro, e con loro a tutti i vertici del Dipartimento della Pubblica Sicurezza, perché hanno sostenuto l'azione del Prefetto Esposito.
Non è infatti questo un risultato che si puó conseguire da soli!
Prima di entrare in quest'aula per incontrarmi con Voi ho avuto modo di visitare il Sacrario nella sua sistemazione definitiva.
E' stato molto toccante vedere, incisi nel marmo, i nomi di tutte le vittime del dovere, alle quali rivolgo un deferente pensiero: il loro sacrificio e la loro abnegazione incarnano i valori più significativi ed esemplari della Polizia di Stato e di tutte le Forze di Polizia e quindi rivolgo un appello al Governo e al Parlamento, affinché le Forze di Polizia siano dotate di risorse e mezzi commisurati ai compiti assegnati, per potere adeguatamente valorizzare i sacrifici e la dedizione che quotidianamente i nostri uomini profondono nei diversi settori di intervento.
Un augurio, infine, a questa Scuola Superiore. Il processo di miglioramento è un'azione continua, che richiede costantemente attenzione e dedizione.
Il mio auspicio è che questa Scuola possa sempre essere al passo con i tempi e che riesca a porsi come punto di irradiamento di una crescita culturale e professionale all'avanguardia.
Sono lieto di illustrare, oggi, ad una platea specializzata di "operatori della sicurezza" le linee guida della riforma dei servizi di intelligence recentemente approvata dal Parlamento.
Sin dall'inizio della mia esperienza di Presidente del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza, ho avuto ben presente quanto fosse necessario ed urgente un intervento di riforma della normativa vigente in materia di organismi di intelligence e segreto di Stato, al fine di adeguarne i contenuti alla più recente evoluzione dello scenario internazionale ed alle nuove minacce per la sicurezza del Paese.
A questo scopo, ho ritenuto opportuno che su questa materia il Comitato da me presieduto elaborasse una propria proposta al Parlamento, in grado di riscuotere il più ampio consenso da parte delle forze politiche.
Nonostante il quadro politico non fosse dei più favorevoli, l'iniziativa ha avuto successo e si è giunti alla sollecita approvazione di una "buona" riforma, che risponde all'interesse generale del Paese.
Tengo per altro a sottolineare che l'ampia condivisione di molte delle soluzioni messe a punto dalla riforma non è stato il frutto di improprie convergenze trasversali tra gruppi, bensì della volontà di elaborare responsabilmente – forse per la prima volta in questa Legislatura – un quadro comune di regole all'interno del quale possa svolgersi, nella piena distinzione dei ruoli, la dialettica democratica tra maggioranza e opposizione su di un terreno importante e strategico quale la sicurezza nazionale.
Articoleró questo intervento in due parti:
ڡ nella prima esamineró i contenuti e i principali limiti della disciplina prevista dalla legge n. 801 del 1977;
ڡ nella seconda illustreró, invece, le principali novità che sono state introdotte dalla legge di riforma proprio per risolvere i profili problematici della disciplina previgente.
(La disciplina previgente)
La normativa previgente in materia di servizi di informazione e sicurezza risaliva, come è noto, all'ottobre 1977 (legge 24 ottobre 1977, n. 801).
Per l'epoca essa conteneva elementi di grande novità e rappresentava una disciplina molto avanzata anche in relazione a molti ordinamenti stranieri: le soluzioni introdotte dal legislatore italiano nel 1977 presentavano molte analogie con quelle adottate, in quello stesso periodo, dagli Stati Uniti e dalla Repubblica federale tedesca.
I cardini della disciplina del 1977 erano essenzialmente tre:
ڡ l'attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri della responsabilità e dell'alta direzione della politica di informazione e sicurezza nazionale;
ڡ l'introduzione del controllo parlamentare sull'operato degli organismi di intelligence, mediante l'istituzione del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato (cd. "COPACO");
ڡ la riforma della disciplina del segreto di Stato (che era stata oggetto di severe censure da parte della Corte costituzionale) attraverso la previsione di una specifica procedura di verifica della sua fondatezza, affidata al COPACO.
Benché potesse considerarsi all'avanguardia al momento della sua approvazione, la disciplina del 1977 ha mostrato, con il tempo e l'applicazione concreta, taluni limiti.
Alcuni di essi sono, in qualche modo, intrinseci alla sua stessa struttura:
ڡ l'imperfetta ripartizione di competenze tra SISMI e SISDE, che ha dato luogo a frequenti sovrapposizioni e duplicazioni di interventi;
ڡ l'assenza di un effettivo coordinamento centrale dell'azione degli organismi di intelligence;
ڡ l'impossibilità per la stessa Presidenza del Consiglio di esercitare con piena cognizione di causa le proprie funzioni di direzione dell'attività dei servizi;
ڡ l'inadeguatezza dei poteri di controllo attribuiti al COPACO.
Altri limiti della normativa del 1977 possono, invece, ritenersi estrinseci, sopravvenuti cioè per il mutato quadro strategico internazionale:
ڡ il sistema dei servizi del 1977 era stato modellato sulle esigenze della "guerra fredda", strutturato per resistere ad un nemico ben definito, militarmente organizzato e riconducibile a precise entità statuali; con la fine della guerra fredda, gli organismi di intelligence devono fronteggiare nemici più insidiosi e sfuggenti, che operano al di fuori di eserciti regolari, di conflitti dichiarati, di organizzazioni stabili e definite: è la logica della guerra asimmetrica nei confronti di terrorismo, criminalità organizzata e minacce alla sicurezza economico-finanziaria del Paese;
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ڡ il fenomeno della globalizzazione e la conseguente interconnessione tra le diverse tipologie di minacce hanno reso anacronistica e non più tollerabile una gestione dei servizi che non sia caratterizzata da un forte ed efficace coordinamento centrale.
(I principali contenuti della legge di riforma)
La nuova disciplina approvata dal Parlamento si prefigge quindi di porre rimedio ai limiti della normativa del 1977 e si basa su di un assunto fondamentale: il rafforzamento degli organismi di informazione e sicurezza – necessario ed indifferibile – deve essere bilanciato da una accresciuta vigilanza da parte del Parlamento, al fine di scongiurare abusi, comportamenti illegittimi e compressioni indebite delle libertà democratiche.
Il testo approvato si attiene, in larga misura, alle proposte elaborate dal Comitato da me presieduto che ha seguito un approccio basato sulla analisi obiettiva dello stato dell'intelligence e sulla individuazione di soluzioni condivise.
Passando ora all'illustrazione dei principali contenuti della riforma, ritengo che essi siano riconducibili a tre principali aree di intervento:
1. il potenziamento dell'intelligence;
2. il rafforzamento del controllo parlamentare;
3. la disciplina del segreto.
Il potenziamento dell'intelligence
Per quanto riguarda la prima area di intervento, la riforma ha agito su due versanti paralleli: 1) ha rafforzato la direzione politica dell'intelligence e 2) ha reso effettivo il coordinamento centrale dell'azione dei servizi.
Questi obiettivi sono stati raggiunti attribuendo in via esclusiva la responsabilità generale della politica informativa e della sicurezza direttamente al Presidente del Consiglio dei ministri e mettendo a sua disposizione un forte organismo centrale – il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) – al quale è rimesso il compito di assicurare la necessaria unitarietà nella programmazione della ricerca informativa, nell'analisi e nella stessa attività operativa.
Nell'esercizio delle sue competenze, il Presidente del Consiglio è assistito dal Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR), il quale è titolare di funzioni di consulenza, proposta e deliberazione sugli indirizzi e sulle finalità generali della politica di informazione per la sicurezza.
La componente "politica" del Sistema di informazione per la sicurezza si completa con la figura della "Autorità delegata", cioè del Ministro senza portafoglio o del Sottosegretario di Stato al quale il Presidente del Consiglio dei ministri puó delegare quelle funzioni che non gli sono attribuite in via esclusiva.
Sul versante "operativo" la legge prevede invece due agenzie, in questo modo confermando quell'assetto binario dei servizi che si è ritenuto fornisca maggiori garanzie rispetto alla concentrazione in un unico soggetto di tutte le competenze in materia di intelligence.
A SISMI e SISDE si sostituiscono AISE e AISI: il primo competente per le operazioni all'estero ed il secondo per le operazioni sul territorio nazionale.
Questa ripartizione geografica è univoca e non dovrebbe dare luogo a conflitti o sovrapposizioni di sorta. In ogni caso sono previste opportune forme di coordinamento, affidate al direttore generale del DIS, per quelle operazioni che presentino carattere misto.
AISE e AISI rispondono direttamente al Presidente del Consiglio dei ministri, che provvede alla nomina e alla revoca dei relativi direttori, sentito il CISR.
Quanto al controspionaggio, si è adottato una soluzione mutuata da talune esperienze straniere (quale, ad esempio, quella statunitense) ripartendo questa essenziale funzione tra AISI e AISE sulla base di un criterio territoriale.
L'intero Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica si configura, pertanto, come un complesso di strutture unitario e coeso, in grado di dare puntuale attuazione all'indirizzo politico impartito dal Presidente del Consiglio.
Altra rilevante novità è costituita dalla introduzione delle cosiddette "garanzie funzionali", cioè di una disciplina che, in casi eccezionali e con precisi limiti, consente agli appartenenti agli organismi di intelligence di violare la legge penale.
La legge del 1977 non prevedeva, infatti, la possibilità che agenti dei servizi potessero essere autorizzati a compiere, a difesa della sicurezza nazionale, condotte configuranti reati.
Ció determinava conseguenze paradossali: l'agente che, ad esempio, si fosse introdotto in un covo terroristico per prendere visione dei piani di un possibile attentato rischiava di essere condannato per violazione di domicilio, salvo che sulla vicenda fosse opposto il segreto di Stato.
Con la nuova disciplina si potrà scongiurare un simile rischio, senza alcun ricorso abnorme all'istituto del segreto di Stato.
Naturalmente, tenuto conto della delicatezza della materia, la riforma definisce con estrema cautela i limiti di questo nuovo strumento.
In nessun caso potranno essere autorizzati reati diretti a mettere in pericolo o a ledere la vita, l'integrità fisica, la personalità individuale, la libertà personale, la libertà morale, la salute o l'incolumità di una o più persone.
La speciale causa di giustificazione non si applica, inoltre, ai reati di attentato contro gli organi costituzionali e contro le assemblee regionali, agli attentati contro i diritti politici del cittadino e ai delitti contro l'amministrazione della giustizia.
Le condotte autorizzate non potranno, infine, essere eseguite nelle sedi di partiti politici rappresentati in Parlamento o in un'assemblea o consiglio regionale, nelle sedi di organizzazioni sindacali ovvero nei confronti di giornalisti professionisti iscritti all'albo.
Particolare attenzione è stata dedicata anche alle questioni inerenti alla selezione e formazione del personale, al suo inquadramento giuridico ed al trattamento economico.
Per ció che riguarda i criteri di reclutamento, si è data la preferenza all'assunzione per concorsi, aperti anche a cittadini esterni alla pubblica amministrazione, secondo criteri trasparenti e basati sulla competenza.
Sono stati inoltre enunciati precisi criteri in materia di incompatibilità, anche al fine di scongiurare il deprecabile fenomeno delle assunzioni basate su vincoli di parentela o su raccomandazioni.
La nuova legge disciplina espressamente, inoltre, la concessione dei NOS (nulla osta di sicurezza), per il cui rilascio è competente l'UCSe (Ufficio centrale per la segretezza).
Questa materia, suscettibile di incidere notevolmente sulla sfera privata di cittadini ed imprese e sui relativi diritti soggettivi, era in passato disciplinata da atti di natura regolamentare, con profili di dubbia legittimità.
Ora la legge definisce dettagliatamente gli accertamenti che possono essere effettuati nei confronti dei richiedenti, i presupposti per il suo rilascio e la sua durata massima, determinata in misura diversa a seconda del livello di segretezza.
Non mi è possibile, in questa sede, dare compiutamente conto anche di altri importanti aspetti della legge di riforma, che pure riguardano profili di notevole rilievo.
Mi limito a ricordare, in particolare, la nuova disciplina in materia di identità di copertura e di attività simulate, la speciale protezione assicurata alle comunicazioni tra appartenenti agli organismi di intelligence, le norme anti-dossieraggio e l'istituzione di quattro importanti uffici del DIS: l'Ufficio centrale per la segretezza (UCSe), l'Ufficio centrale degli archivi, la Scuola di formazione e l'ufficio ispettivo.
(Il rafforzamento del controllo parlamentare)
E' chiaro che il complesso di interventi che ho sinteticamente descritto ha determinato un obiettivo potenziamento degli strumenti a disposizione dei servizi, e quindi parallelamente la riforma ha previsto un significativo rafforzamento della funzione di controllo parlamentare, nella consapevolezza che solo in un sistema caratterizzato da un efficace controllo democratico è possibile contenere il rischio di abusi o possibili deviazioni nell'operato dei servizi.
A questo scopo, in luogo del Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di Stato, viene istituito il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, composto da cinque deputati e cinque senatori, nominati all'inizio di ogni legislatura dai Presidenti dei due rami del Parlamento in proporzione al numero dei componenti dei gruppi parlamentari, garantendo comunque la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni.
Con il modesto incremento del numero dei componenti del Comitato, si è inteso ampliare la rappresentatività dell'Organo (considerato che in seno al COPACO erano presenti solo cinque gruppi parlamentari), conservando tuttavia una composizione ristretta, coerente con il carattere riservato della sede.
L'ufficio di presidenza, composto dal presidente, da un vicepresidente e da un segretario, è eletto dai componenti del Comitato a scrutinio segreto.
Sancendo legislativamente una prassi affermatasi a partire dalla XI legislatura, il presidente è eletto tra i componenti appartenenti ai gruppi di opposizione e per la sua elezione è necessaria la maggioranza assoluta dei componenti.
Il Comitato è competente a verificare, in modo sistematico e continuativo, che l'attività del Sistema di informazione per la sicurezza si svolga nel rispetto della Costituzione e delle leggi, nell'esclusivo interesse e per la difesa della Repubblica e delle sue istituzioni.
A tal fine, il Comitato dispone di significativi poteri di controllo: il tradizionale strumento delle audizioni è stato notevolmente esteso rispetto alla prassi invalsa nel passato, perché con la nuova legge il Comitato potrà ascoltare non solo i vertici politici e amministrativi che fanno parte del Sistema di informazione per la sicurezza, ma anche singoli appartenenti agli organismi di intelligence nonché qualunque altra persona, estranea al Sistema, in grado di fornire elementi utili (per esempio magistrati, giornalisti, imprenditori).
È inoltre importante sottolineare che tutti i soggetti auditi sono tenuti a riferire con lealtà e completezza le informazioni di interesse in loro possesso.
Un'ulteriore significativa novità rispetto alla disciplina del COPACO consiste nell'attribuzione al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica di specifiche funzioni consultive.
In particolare, il Comitato è chiamato ad esprimere il proprio parere obbligatorio su tutti gli schemi di decreto e regolamento previsti nella legge di riforma, nonché su ogni altro schema di decreto o regolamento concernente l'organizzazione e lo stato del personale degli organismi di informazione e sicurezza.
Il Presidente del Consiglio dei ministri è inoltre tenuto ad informare preventivamente il presidente del Comitato circa le nomine dei vertici del DIS e dei servizi di informazione per la sicurezza.
Ritengo opportuno sottolineare che né l'esercizio delle funzioni consultive, né la suddetta informativa del Presidente del Consiglio dei ministri implicano una compartecipazione del Comitato alla direzione del Sistema di informazione per la sicurezza, che resta una responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri.
La legge di riforma ha, infatti, inteso evitare che, attraverso inopportune forme di co-gestione, possa affievolirsi la netta distinzione di ruoli tra "controllore" e "controllato" e, di conseguenza, l'incisività e l'efficacia dell'azione stessa del Comitato.
La legge di riforma disciplina nel dettaglio anche la possibilità per il Comitato di acquisire documentazione di interesse e di svolgere sopralluoghi.
Al Comitato viene, infatti, riconosciuto il potere di ottenere, anche in deroga ai vincoli di segretezza connessi allo svolgimento di indagini della magistratura, copie di atti e documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti, di atti e documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari, nonché la documentazione e gli elementi informativi ritenuti di interesse in possesso del Sistema di informazione per la sicurezza o della pubblica amministrazione.
Una speciale procedura, che coinvolge anche il Presidente del Consiglio dei ministri, è prevista per l'eventualità che la comunicazione di un'informazione o di uno dei documenti richiesti possa pregiudicare specifiche esigenze di sicurezza.
Una innovazione di significativa portata è costituita dalla previsione secondo la quale né particolari esigenze di riservatezza né il segreto di Stato sono opponibili al Comitato qualora quest'ultimo, con voto unanime, disponga "indagini sulla rispondenza dei comportamenti di appartenenti ai servizi di sicurezza ai compiti istituzionali" previsti dalla legge di riforma.
La capacità del Comitato di esercitare le proprie funzioni di controllo è stata significativamente accresciuta anche con riferimento ad una materia tradizionalmente ritenuta tra le più delicate: la gestione contabile degli organismi di intelligence.
A tale fine, è stato posto a carico del Presidente del Consiglio dei ministri l'obbligo di informare il Comitato sull'andamento della gestione finanziaria del DIS e dei servizi di informazione per la sicurezza con cadenza semestrale.
Nell'informativa sono riepilogati, in forma aggregata per tipologie omogenee di spesa, le previsioni iscritte nel bilancio del DIS, dell'AISE e dell'AISI e i relativi stati di utilizzo.
(La nuova disciplina del segreto)
In materia di segreto di Stato, infine, la legge di riforma ha introdotto significative novità, con l'obiettivo di limitare il ricorso di tale strumento ai soli casi in cui esso sia effettivamente indispensabile: per la tutela dell'integrità della Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali, per la difesa delle istituzioni democratiche, per il libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali, per l'indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, per la preparazione e la difesa militare dello Stato.
La responsabilità e la competenza per l'apposizione, l'opposizione e la tutela del segreto di Stato spettano in via esclusiva al Presidente del Consiglio dei ministri.
Viene, inoltre, introdotto – per la prima volta nel nostro ordinamento – un limite massimo di durata del segreto.
Ordinariamente il vincolo cessa decorsi quindici anni dalla sua apposizione o, in mancanza di questa, dall'opposizione confermata; tuttavia, il Presidente del Consiglio dei ministri puó disporre che tale durata sia protratta, fino a raddoppiarsi.
Analogamente, il Presidente del Consiglio dei ministri puó disporre la cessazione anticipata del vincolo quando ritenga siano venute meno le esigenze che ne determinarono l'apposizione.
In nessun caso possono essere oggetto di segreto di Stato fatti eversivi dell'ordine costituzionale, fatti costituenti reato di devastazione, saccheggio o strage diretta ad attentare alla sicurezza dello Stato, strage semplice o associazione di tipo mafioso.
È stata, inoltre, introdotta una nuova disciplina in materia di opposizione del segreto di Stato da parte di soggetti che sono indagati, imputati o vengono ascoltati a diverso titolo dalla autorità giudiziaria.
Viene, infine, confermato il coinvolgimento attivo del Comitato parlamentare di controllo in ogni caso di conferma della opposizione del segreto di Stato.
Di questi casi il Presidente del Consiglio dei ministri è tenuto a dare comunicazione, indicandone le ragioni essenziali, al Comitato, il quale – se ritiene infondata la opposizione del segreto – ne riferisce a ciascuna delle Camere per le conseguenti valutazioni politiche.
In sede di riforma si è, infine, ritenuto di dover disciplinare legislativamente anche il sistema delle classifiche di segretezza, finora affidato a un complesso di norme secondarie.
In assenza di provvedimenti limitativi motivati, le classifiche di segretezza sono automaticamente declassificate al livello inferiore quando siano trascorsi cinque anni dalla data di apposizione; decorso un ulteriore periodo di cinque anni, cessa ogni vincolo di classifica.
(Osservazioni conclusive)
Questi, in estrema sintesi, sono i contenuti principali della legge di riforma.
Ora occorre attendere che il Governo, con gli appositi previsti regolamenti, proceda alla emanazione delle necessarie disposizioni di attuazione, che dovranno disciplinare nel dettaglio alcuni aspetti di notevole rilevanza: dall'organizzazione interna degli organismi di intelligence allo status economico e giuridico del personale, dalla disciplina applicativa del segreto di Stato a quella degli archivi, dalle regole di contabilità al regime degli appalti.
Su tutti questi regolamenti il Comitato che presiedo è chiamato ad esprimere il proprio parere e tengo a sottolineare che assolverà tale compito con il massimo scrupolo e con grande senso di responsabilità.
In conclusione, signore e signori, sarebbe, tuttavia, ingenuo pretendere che la nuova legge possa, d'un tratto, far scomparire tutte le difficoltà ed i limiti che in passato hanno caratterizzato il sistema di intelligence nazionale: il successo di una riforma non dipende, infatti, solo dalla bontà delle norme giuridiche introdotte, ma anche – in misura maggiore di quanto comunemente si creda – dalla sensibilità istituzionale delle persone che sono chiamate ad applicarle.
Per quanto riguarda il Comitato, poi posso garantirvi che si avvarrà in modo sistematico e continuativo di tutti i poteri che la legge gli attribuisce, nell'interesse esclusivo del Paese e con l'obiettivo di contribuire alla creazione di un sistema di intelligence capace, efficiente e democraticamente affidabile.
Vi ringrazio per l'attenzione!